交通基础设施建设投融资模式探索与思考3篇
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- 2022-01-29
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[提要] 本文以基础设施中的综合客运枢纽为研究对象，在京津冀一体化新形势下通过分析河北省综合客运枢纽发展现状，并借鉴沿海发达省份在综合客运枢纽建设投融资中的先进经验，提出策略建议。
关键词：基础设施;综合客运枢纽;对策
中图分类号：F83 文献标识码：A
综合客运枢纽是指在旅客运输中，将两种或以上对外运输方式的客运站以及集疏运的城市交通有机地统一在同一个场所进行集中、立体布局，可实现“零距离”换乘、一体化衔接服务，以及可供选择的多种出行方式。《京津冀协同发展交通一体化规划》明确提出建设“轨道上的京津冀”，但就河北省发展现状来看，由于管理体制机制、设计理念等制约，集多种交通运输方式于一体的现代化综合客运枢纽建设总体进展缓慢，需要加快此方面研究，以支撑基础设施发展。
一、发展现状
“十二五”期间，随着高速铁路的飞速发展，河北省铁路客运站开始大规模改造和建设，共建成高铁客运站17个、城际铁路客运站7个。但目前看来，除了邯郸东高铁站建成1个综合客运枢纽站——邯郸综合客运中心以外，在石家庄高铁站、保定高铁东站、邢台高铁东站、唐山高铁南站等站点尚未真正设置成典型的综合客运枢纽，大多数项目普遍处于前期规划、项目论证阶段，综合客运枢纽建设总体进展缓慢。从河北省目前规划和正在建设的主要综合客运枢纽布局来看，一体化设计、立体式衔接的枢纽较少，“方式拼盘”明显，衔接效果不尽理想。
二、问题分析
(一)管理体制尚未理顺。综合客运枢纽在建设过程中，相关的功能组成归属不同的政府职能部门，涉及的投资主体也较多，工程管理界面、技术界面等较为复杂，牵扯的相关利益方也比较多。由于河北省当前的交通运输全面深化改革正在進行，真正意义上的大交通体制尚未完善，在枢纽方面缺少强有力的主管部门，缺乏高效的部门间联席制度，在综合客运枢纽立项、审批、建设、运营等各个环节，不同的管理部门的利益相互交叉，相互牵制，难以形成合力，实现枢纽建设的高效推进。因此，各种运输方式的客运枢纽都是独立规划、自成体系，缺乏统筹，从而也导致了城市对外与市内交通间的衔接不够顺畅。
(二)模式需要进一步创新。综合客运枢纽当前的建设运营模式，还处于摸索阶段，由于在建设运营管理等方面缺乏可借鉴的经验，缺乏可执行的具体规章规范，导致分工协作等缺乏统筹配合，各个运输方式均把主要精力放在行业内的枢纽建设布局上，没有与其他方式进行事先的主动衔接，于是在规划立项、工程可行性研究、设计方案、建设运营等阶段均有大量重复性工作，需要统筹协调，往往建成后的枢纽与周边的配套不衔接，很大程度上制约了综合客运枢纽的健康发展，应该在建设运营模式上进一步加强创新，项目参与各方能够高效统筹。
(三)受土地资金等多方面约束。综合客运枢纽对资金的需求量较大，一般都在10亿元人民币及以上，在经济效益方面还存在投资回收期较长、项目利润低、市场化融资能力和前期较差等不足。政府财政资金又不足以全面覆盖投资，社会资本进入意愿较低。综合客运枢纽的位置一般在城市核心区域，土地成本高，政府往往没有意愿落实土地。
(四)客运枢纽本身影响因素。随着综合运输体系的日益完善，高铁、民航等方式发展迅速，私家车也逐步走进百姓家庭，城际间旅客出行出现了新变化新态势，道路客运站的旅客发送量等持续下降，客运企业对于当前的客流需求信心不足，建设客运枢纽缺乏动力，而且在选址上，除了石家庄高铁站、邯郸东高铁站以外，大多数的高铁站都远离主城区，也导致大多数道路客运站没有意愿在高铁站附近设点。
三、经验借鉴
创新建设模式是推进综合客运枢纽建设发展的根本之一。目前来看，国内发达地区已建成的综合客运枢纽建设模式来看，可归纳出全额财政投资、政府主导联合建设等两种较为典型模式。深圳市财政实力雄厚，综合客运枢纽建设模式主要是全额财政投资。深圳市政府明确规定综合客运枢纽为公益性和服务性的公共交通基础设施，规划建设的六个综合客运枢纽项目全部采用全额财政投资。福田区综合客运枢纽项目集地铁、公交、长途客运、出租车于一体，定位为深圳市政府投资建设的公共交通基础设施，由深圳市政府财政全额出资6.9亿元建设，建成后交由深圳市交通场站建设管理中心负责运营管理，最大限度地发挥了综合客运枢纽的基础性、社会性、公益性功能。
以上海、杭州为代表的政府主导、多方筹资、联合建设模式。综合客运枢纽是集多种运输方式于一体的大型交通基础设施，集约化程度高、建筑结构复杂、功能复合，因此建设总投资巨大，一般都在几十亿以上，甚至达到几百亿。应对综合客运枢纽的巨额投资，长三角地区按照“政府主导、多方筹资、联合建设、共同使用”的发展原则，加大政府投资扶持力度。一是上海长途客运南站项目。上海南站是集铁路、城市轨道交通、公交、近郊及长途客运、出租车等于一体的综合客运枢纽，枢纽各功能区由不同的主体来负责投资建设与运营管理，各功能区红线以外的部分(包括换乘通道、商业区、绿化等)由政府成立的广场投资有限公司来负责投资建设与运营管理。二是杭州东站综合枢纽项目。为加快杭州东站综合枢纽建设，铁道部、浙江省、杭州市按出资比例组建新东站项目公司，新东站项目公司负责建设杭州新东站地区“三线一桥一枢纽”项目(沪杭高铁和磁浮、杭宁高铁、杭甬高铁、钱江铁路新桥、杭州东站枢纽)。其中，铁路线路、钱江铁路新桥以铁道部为主建设，杭州参与，杭州铁路东站枢纽和“综合体”以杭州为主建设，铁路站屋争取以杭州为主建设，建设费用按出资比例分摊，应归属铁道部的产权在站屋建成后移交铁道部。
四、相关对策
(一)加强政府管理协调。综合客运枢纽作为公共基础设施的重要组成部分，有利于广大群众便利出行，有利于提升交通运输体系效率，有利于提升政府公共服务职能的高效发挥。综合枢纽的布局设置要依托于所在城市，需要政府承担起主体责任，通过组建“政府主导、部门配合、条块结合、优势整合”的领导协调机构，根据各城市综合运输系统构成，强化对项目规划、组织建设等相关工作的领导，同时高效协同发改、交通、城乡规划、自然资源等部门，有条不紊推进各项工作的积极落实。就地方政府相较于与铁路部门的谈判话语权较弱问题，应积极推进建立省政府与交通运输部、中铁总之间的长效协调机制，促进铁路枢纽站建设与地方城镇体系与产业协调发展。
(二)统筹各方规划。综合客运枢纽承担了航空、铁路、公路、城市轨道等多种方式间客运转换功能，但是在实际建设过程中，各种交通运输方式存在时间上的先后，而且各自具有不同的布局要求，只有适度超前的统一规划，强有力的组织协调，同时以法律法规等强制规定做支撑，才能避免枢纽换乘不利的设计与建设。各设区市应高度重视，科学制定市域综合客运枢纽规划，同时将规划纳入人大立法，在国土空间规划中予以明确。在落实工作中，应注重各种运输方式之间、城市路网与市域外大路网之间、城市客运与货物运输之间、既有基础设施与新建设施之间的有机联系，注重规划的科学性、可落地性。
(三)加大资金补助，鼓励社会资本参与。积极争取中央财政、省财政、市财政等资金补助，以财政资金为引导，吸引社会资本以股权合资、合作、项目融资等方式，积极参与综合客运枢纽建设运营管理。同时，铁路、航空、道路客运等自行投资的站场及配套服务设施予以明晰产权;枢纽的公共区域由市政府统一建设。同时，应充分挖掘综合客运枢纽建设的商业开发功能，以其为核心因地制宜开发商业、酒店、购物等衍生功能，形成商业开发资金补偿项目建设投资的良性补偿机制。
(四)建立土地储备制度。为了更好安排枢纽周围地区的可经营性土地资源，可通过各地市土地整理储备部门积极参与，在枢纽周边区域预留未来商业开发土地。综合交通枢纽投融资机制和土地储备机制的结合的重要意义在于将投资于枢纽带来外部收益，还原于枢纽建设。有意识地预先储备枢纽影响范围的土地，才能确保政府在枢纽投资建设中带来的土地增值收益，通过土地储备运作机制，纳入土地储备专项资金，从而支持综合交通枢纽建设。
主要参考文献：
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交通基础设施建设投融资模式探索与思考2摘 要：目前，我国对交通基础设施建设的需求越来越大，资金作为建设的核心要素一直都是备受关注的问题。但我国交通基础设施建设投资主体单一，融资渠道狭窄，且资金运作效率较低。我国应积极寻求多元化的融资渠道和有效的管理途径，找到更有效的着手点扩大资金来源，减少政府负担。
关键词：交通基础设施;投资;融资
一、我国交通基础设施建设投资融资的模式及存在问题分析
我国现在的交通基础设施建设主要是通过政府的作用来进行投资和融资，基本是由政府或者它所授权的部门来负责，他们会结合交通基础设施规划的实际情况来引入社会主体的投资，这以负债型的模式最为普遍。一般是依托于政府建立的交通股份公司成为主要的主体，然后成立分公司来吸收各类资金，通常包括当地政府的资金和企业的资金，还有部分来源于银行的贷款等。政府的投资主要是来源于交通部、省政府及地市县政府的资金投入，这部分资金主要是地方政府通过交通基础设施例如公路、地铁等的盈利收益，对国家和地方政府的财政能力依赖性较大。现在政府主要是依靠向社会征收费用来回笼资金，并通过收费偿还贷款等债务。国内商业银行贷款作为资金来源中最重要的一部分，成为了我国交通基础设施建设筹措资金最为主要的渠道。而我国银行的政策较为严格，有固定的还款期限，交通设施基本都需要较长的时间完成，资金回笼较慢，所以即使能够通过贷款申请，还是面临着还款难题。目前，我国交通基础设施建设投融资存在着以下几个方面的问题：
(一)融资渠道匮乏，缺乏国外资金的融入
交通基础设施建设是国家最重要的基础设施建设之一，直接关系着百姓的基本生活。我国交通设施建设较为滞后，但近些年政府已积极与国际接轨，所需的投资金额也不断增加，同时投资风险也随之增大。所以投资主体必须具有雄厚的财力和风险承受力才能促使交通基础设施建设顺利实施，这就使得地方政府每次需要投资建设交通基础建设设施时，都需要向省级政府或中央政府申请款项，造成投资主体单一的状况。在整个项目规划实施的过程中，政府作为投资主体占据着主导地位，很难从社会和民间筹措到资金。虽然这些年，投融资体制有所转变，基本是以利润为导向，但由于多种因素的影响，民间资本依然受到了诸多限制，所以政府投资和银行贷款依然是交通基础设施建设的主要资金来源。国内银行贷款作为资金的另一个重要来源，由于其还款期限的限制，使得其很难发挥资金投入的有效性。
(二)外来资金不足。我国目前的交通基础设施建设投入基本依靠国内的资金流入，没有一个健全的体制来吸纳国外资金。有鉴于此，我国开始转向吸纳国外资金，但是由于缺乏有效机制及较为吸引人的回报性政策，国外资金少之又少，目前只有较大城市的地铁存在国外贷款或国外资金的投入。
(三)融资成本增加，债务负担加重
我国政府近些年也在不断探索其他的融资渠道，但是对于投资额极为巨大，回报又较慢的项目，较少的民间资本敢于参与。所以政府必须牺牲一些利益，吸纳社会资金，不论是对于国内的企业、民间资金，还是对于国外的政府、银行贷款以及企业投入，都给与了较为优惠的政策，使用丰厚的返利吸引资金必然使得我国政府的融资成本增加，这就相应的减少了建设资金，占用了一部分投入到建设中去的资金，进一步加大了政府负担。
(四)缺乏有效的资金运作方式和管理模式
由于我国的社会主义经济体制，公共基础设施特别是关系国家命脉的项目都为国有控股，交通基础设施建设也主要由政府参与后续运营。现阶段，政府筹集到资金后，都是由其主要进行运作和管理，所以即使企业或其他机构投入了资金，项目建成后项目的使用经营和管理权仍然由政府来掌控，这就使得资金不断垄断，这样造成资金在使用和流动中无法得到有效运营，政府很可能会入不敷出，这样政府的其他投资项目也会受到极大的负面影响。
二、我国交通基础设施投融资的新思路
(一)构建多元投资模式
目前投资模式的单一，已经造成了政府负债加重等不良后果，所以必须从根本上改变这一状况。政府应该积极寻求与各种性质的企业及民间资金的深度合作，形成多渠道投资。由于交通基础设施属于公共设施，所以政府在项目投资中必须占有主体地位，处于控股地位。但公共交通设施又有盈利性质，所以政府要建立市场准入机制，降低吸纳资本的限制，对于优良的企业或社会资本及外商投资要积极支持，给他们合理的经营与管理权限。积极融合不同的融资渠道，转变融资方式，形成各类主体共同参与投资的良心健康的竞争环境。
(二)推进基础设施建设产业化与市场化运作
交通基础设施建设是每个国家的重点课题，便利的交通设施能够提高整个国家的运转速度，关系着国家的经济情况与大众的生活方式和生活标准，但是很多国家都面临着缺乏建设资金的难题，由于近些年我国的高速发展，这一难题在我国极为凸显。所以必须从根本上寻求突破，利用项目回笼资金。改变交通基础设施项目的经营垄断性，不断推进基础设施产业化与市场化进程是非常必要的。不论是国内民间资本或是国外资金投入，利益对于他们来说是第一位的，他们要求高的资本回报率，政府只有构建了有利的产业化与市场化条件，才能更好的引入民间资本。一方面，政府应该出台相关政策，给与国内外银行与企业政策上的改变。另一方面，政府应积极寻求转变政府职能，不断寻求项目管理的科学手段，鼓励企业积极参与进来。实现产业化与市场化的运作模式可以是企业更好的参与到项目建成后的经营管理中去，促使资本能够更有效的运作，提高企业主动运作的水平和回报率，提高投入与产出的比率，解决政府债务负担重的情况，同时提高资金运营效率。
(三)积极引入外来资金
全世界有200多个国家，资金雄厚的外国政府和外国企业数量较多，我国应积极寻求与国外的合作方式，制定更为科学有效的资金吸纳及运作机制，吸引国外资金，建立长期的合作关系，进一步拓宽融资渠道，增加投资主体。一方面，应利用国际峰会或相关活动积极与其他国家进行磋商，就有关项目达成共识与合作。另一方面，应不断建立科学的合作机制，在以我国政府为主要控股的情况下，许可外国政府及企业参与项目设施的管理与运营，提高资本运作效率及回报率，减少我国政府债务压力，提高我国交通基础设施建设的效率。(作者单位：中国交通建设股份有限公司)
参考文献：
[1] 王璞.论我国交通基础设施建设投融资的新思路[J].现代经济信息.2009(13)：1-2.
[2] 赵依萍，交通基础设施融资探索[D].天津冶金.2002：：10-14.
交通基础设施建设投融资模式探索与思考3摘要：深化公路建设投融资体制改革,寻求多种新型的、更符合市场经济运作方式的、更高级的筹资模式是公路转型跨越发展的必由之路。文章通过对省内与省外及公路一般建设模式与新型建设模式比较，说明省外新型模式的优势。
关健词：公路交通;基础设施建设;筹资模式
中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2012)01-0-01
转型发展、跨越发展，已经成为山西“十二五”期间最强的时代音符。率先转型、率先跨越，也已经成为全省交通运输行业的共识。深化公路建设投融资体制改革,寻求多种新型的、更符合市场经济运作方式的、更高级的筹资模式是公路转型跨越发展的必由之路。
一、省内外公路交通基础设施主要的建设筹资模式
从省内来看，高速公路和收费公路建设采取的建设模式主要是：由公路交通主管部门统贷统还解决建设资金，组建具有行政指令性质的建设管理处组织实施工程建设，工程竣工后，建设管理处就地转为公路运营管理公司，收取通行费偿还政府贷款。这一模式即为一般的“贷款修路，收费还贷”模式。进入新世纪以来，省公路交通部门在创新建设筹资模式方面做出了积极尝试。“十二五”期间，省交通运输厅又把“开放投资市场，拓宽融资渠道”列为重要的政策措施，着力推动公路建设模式和投融资体制改革。
从省外来看，以江浙沪为代表的东部发达省份，已经在公路交通基础设施领域成功实践了BOT、BT、代建制等建设模式。以总投资超过160亿元的世界最长跨海大桥――杭州湾跨海大桥为例。该项目的建设模式可以简单概括为：由当地政府与合作投资企业共同投资组建项目公司(其中，民间资本占到了资本金的50.26%，后由于种种原因下调至30%)，项目公司按投资方授权全面负责工程的招投标和建设资金的筹集，并对大桥的建设和运营进行综合管理和协调，大桥进入运营期后，由项目公司按照合同约定的30年收费年限和80元/辆的收费标准征收通行费，承担债权债务取得投资收益。这一模式即为BOT模式。2008年5月1日，杭州湾跨海大桥建成通车，其融资模式被认为是国内公共基础设施建设融资的成功范例。此外，厦门、上海、北京等地在推行公路建设代建制方面也取得了一定成效。
二、一般模式与新型模式的异同分析
通过对前述省内外公路基础设施建设模式的比较，我们可以将其分为两种类型：一种是一般的“贷款修路，收费还贷”模式，另一种是以BOT、BT和代建制等为主的在公路建设筹融资、建设组织形式和运营管理方面寻求创新和突破的新型模式。
两种模式的区别主要有以下几个方面：
1.施工组织市场化程度有差异
2.资金来源构成有差异。一般模式下，公路建设的项目资本金、建设资金绝大部分由政府贷款解决，由此造成了沉重的政府债务负担，甚至出现“以贷还贷”的恶性循环。据有关研究显示，全国每年公路建设新增债务均保持在1000亿元左右，截至2010年底全国仅用于高速公路建设的债务规模就达11168.11亿元(2011年6月27日国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》)。具体到我省，“十二五”期间，全省交通运输固定资产投资规模约2600亿元，是“十一五”完成投资的1.5倍，其中仅高速公路建设就需要新增投入2000亿元。巨大的投资需求造成了政府巨大的资金压力。此外，宏观经济政策的波动和世界经济后危机时代的到来，也对基础设施建设投入带来了更多的不稳定因素。在这一背景下，BOT、BT等新模式中资金来源广、融资渠道宽、投资风险分散的优势日益突出。在可预见的一个时期，BOT、BT等已经被发达国家发展经验和东部先进地区成功实践所证明了的建设模式将获得蓬勃的生命力。
3.运营管理目标有差异。一般模式下，高速公路和收费公路进入运营期后，原建设管理处就地转化运营管理公司，确保公路畅通成为其主要目标和中心任务。管理公司的整个制度体系、考核标准，乃至管理人员的奖惩任免，均以道路管养质量为重点。管理公司没有经济自主权。从而导致其控制成本实现资源配置最优化和经济效益最大化的动力不足。新型模式下，投资者在确保社会公众出行需要的基础上，追求投资回报最大化，经济效益是其主要目标。因此提高管理绩效降低管理成本的内在动力大大增强，经营管理更加符合市场规律，由此产生的效益又将进一步壮大企业的经济实力，从而形成良性循环，为公路基础设施建设提供持久稳定的投资来源。
三、探索适合我省实际的公路建设新模式
江浙沪等地区采取的新型公路建设模式中，有BOT、BT、代建制等。这些建设模式在实际应用方面仍有一些差别。
1.关于BOT。BOT是英语Build(建设)、Operate(运营)和Transfer(移交)的缩写，即：建设一运营一移交，是一种国际间广为采用的政府利用非政府的投资建设公路项目，投资者通过一个固定的期限收费运营(我国2004年出台的《收费公路管理条例》已经明确收费期限，收费经营路段是25年，中西部不发达地区最高不超过30年)，以收回投资并赚取一定的利润，收费期满后将项目无偿转让给政府
2.关于BT。是英语Build(建设)和Transfer(转让)的缩写。是指投资者将项目建成后立即有偿转让给政府，以尽快收回投资并赚取一定的利润。BT模式是一种投资方式，利用的是非政府资金，有利于大规模公路基础设施建设的顺利开展，筹资渠道广、形式多样。投资者和建设者是同一主体，均为建筑商(施工单位)，有利于减少发包程序，降低建设成本，同时降低政府的回购价，并且少一个环节就意味着建设周期将会缩短。
BT模式运作公路基础设施建设的明显优势在于：一是缓解经济欠发达的中西部地区基础设施建设资金不足的困难;二是激发社会资本对基础建设的投资热情，降低政府投资风险;三是利于大量项目同时上马，发挥规模效益;四是使交通主管部门从直接管理建设项目的事务性工作中解脱出来，集中精力加强监督监管;五是避免了施工企业巨额投入无法收回的风险，利于企业发展和社会稳定。
3.关于代建制和总承包。代建制是指一种政府投资的代理方式。实行代建制的工程项目必须得到发改委的批准，并且发改委要全面监管代建制的实施，因而代建制的实施条件和程序较为苛刻。实施总承包的工程项目对施工企业的资质等级、经济实力、勘察设计能力、科技进步水平等要求均较为严格。由于这两种建设模式对企业融资均没有强制要求，所以对这两种模式不做过多讨论。
通过比较，我们不难发现，当前形势下，立足行业发展和省内公路施工企业实际，大面积采用BT模式，在一些经济发展较好的地区和车流量比较集中的路段采取BOT模式，是推进公路交通基础设施建设比较合理的选择。
毋庸置疑，我们所讲的一般意义上的公路建设模式为我省公路交通事业的腾飞发挥了巨大作用。“太旧精神”和“大运精神”过去、现在、将来都将是鼓舞我们前进的精神财富和动力源泉。新形势下，认真学习江浙沪等发达地区的成功经验，推动我省公路交通事业率先转型跨越发展，就是对这一精神财富的继承和发扬。
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