浅谈行政事业单位公用经费支出管理
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- 2021-04-14
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政府的许多职能是通过行政事业单位来完成的，行政事业单位支出管理是降低政府行政成本的重要保障。要真正提高财政资金的使用效益，实现政府支出目的，必须要加强对行政事业单位的支出管理，将支出结构、规模与事业发展计划和行政任务结合起来制定综合定额标准，严格按定额进行支出，减少浪费。行政事业单位支出，既要保证社会公共事务管理的需要，又要遵守各项财政财务制度，精打细算，厉行节约，使各项支出发挥最大的效果，一般须要遵循以下原则。
(一)严格执行国家的财政财务制度
在我国，关于行政事业单位各项资金的使用范围、开支标准、定员定额情况等，都有相关的规定。行政事业单位要严格执行国家的财政财务制度和开支范围、标准，行政事业单位要建立健全必要的支出管理制度和手续，分清各种支出的界限，按照批准的预算和经费支出范围办理，严格审批手续，不得以领代报、以拨列支。无明文规定的开支项目，要报经上级有关部门批准后执行。
(二)统筹兼顾保证重点，合理安排支出比例
行政事业单位在安排支出原则与我国财政资金安排原则一致，即是统筹兼顾、保证重点，合理安排支出比例。对于各种重点项目、急需项目要在照顾一般的条件下优先安排，重点保障。在行政事业单位支出中，维持性支出和发展性支出并存，经常性支出和项目性支出共有，都需要安排，都需要资金，这就要求各行政事业单位合理调整安排资金，统筹兼顾，量力而行，分清轻重缓急，集中财力办事业，保证行政事业任务顺利完成。
(三)分清经费渠道，划清资金界限
行政事业单位的资金渠道较多，资金性质比较复杂，即使是财政资金，又有日常经费资金和专项经费资金，专项经费又因行政事业任务不同而需要单独核算单独管理。因此行政事业单位要根据资金的不同渠道，把基本业务支出、专项资金支出、基本建设支出和其他支出严格区分开来，按规定的用途使用，不得挪用挤占。
(四)加强政府采购管理，节约各种费用支出
政府采购是使用政府的财政性资金按照法定的方式和程序，为政府部门及其所属公共部门购买物资、工程或者服务的行为。它是财政支出方式的市场化，是财政管理与市场机制的有机结合。由于政府采购公开透明，并以竞争的方式作为实现采购目的的主要手段，而竞争是在开放的市场中实现效益最大化的有效途径，因此为行政事业单位节约支出费用提供了可能。
行政事业单位要加强政府采购管理，扩大政府采购项目范围，提高采购活动的透明度，便于纳税人监督公共资金的使用状况，提高资金使用效益。
浅谈行政事业单位公用经费支出管理2013年在中央到地方倡导厉行节约、反对浪费的大背景下，中央采取了一系列公务经费支出管理措施，在一定程度上规范和约束了行政事业单位公务经费随意支出的行为，但由于长期受各种历史和习惯因素的制约，公务经费支出管理依然存在一些亟待解决的问题。文章作者结合实际工作阐述了公务经费支出管理存在的问题和规范的措施。
长期以来，行政事业单位公务经费支出因预算项目不全、无审批制度、标准过低等因素的影响，造成经费支出随意性大，普遍存在虚开发票、超标准开支、挪用其他经费、转嫁费用等经费管理乱象。2013年在中央到地方倡导厉行节约、反对浪费的大背景下，中央采取了一系列公务经费支出管理措施，如：强化政府采购行为、公务卡结算制度、清理结转结余资金，并制定了标准适宜的一般性公务支出经费管理办法，以此达到节约财政资金的目的。一系列措施的实施在一定程度上规范和约束了行政事业单位花钱行为，但由于长期受各种历史和习惯因素的制约，公务经费支出管理依然存在一些亟待解决的问题。
一、加强行政事业单位公务经费支出管理的意义
(一)有利于降低行政运行成本，建立节约型政府
加强公务经费支出管理是全面贯彻落实中央八项规定和厉行节约反对浪费，降低行政运行成本，建立节约型政府的重要保障。
(二)有利于发挥事业职能，提高工作效率
加强公务经费支出的计划性，要精打细算、厉行节约，杜绝铺张浪费，以较少的资金消耗来保证社会公共事务管理的顺利完成，使各项支出发挥最大的效益。
(三)提高公务人员的责任意识和效益意识
通过严格的费用控制，让公务人员了解并掌握相关财务制度，以此增强公务人员的责任意识和效益意识，从而有效降低行政运行成本。
二、新形式下行政事业单位公务经费支出管理存在的问题
(一)预算编制方法欠科学、经费项目列支随意
公用经费预算采用定员定额的编制方法虽然简单易操作，但没有考虑各部门的实际工作性质和职责任务，而且经济分类科目内容笼统粗略，定额标准项不全面、标准不切实际、范围界定不清等问题，造成预算指标完全无法满足部门业务活动需要，经费支出无法按预算核定的项目列支，在预算执行中人为地改变经费支出的性质，致使定员定额标准变成了简单的预算资金分配的计算依据，难以实现经费管理的预定目标，更无法实现预算资金的监督管理。
(二)财经观念不强、节约意识淡漠
1. 由于受传统管理观念的影响，预算单位对预算的认识不够深入，重视程度不足，认为预算仅仅是个形式，并没有实际约束，没有建立起“先有预算、后有支出”的预算基本理念，淡薄的预算理念导致了财政资金的使用效率低下。
2. 由于长期形成的“见票即报”、“公家的钱与私人无关”等思想意识的影响，审批人员审批不严，不按规定的要求和程序进行审批，让审批签字流于形式;财务人员不认真审核、不按制度执行、不愿得罪人，公务支出不考虑效益，使行政运行成本逐年攀升，造成财政资金的严重浪费。
(三)入账票据不合规
公务经费支出依然存在不合规发票报销的现象。一是票据要素不全或填列错误，付款方名称不填写全称、印章不清、无商品或服务名称、不附明细表等。二是未按规定取得票据，如：新规规定“无住宿费发票不得报销差旅费”，但公务人员因公出差期间，无法从会议或培训承办方取得相应的发票，一张会务费(或其他名目)发票包含了住宿、伙食、交通、场地费、资料等一切出差期间的费用，财务人员无法按制度执行“无住宿费发票不报销差旅费”的规定。三是凑票报销，如：公务接待费一般都取得定额发票，一次接待费含有好多个饭店的票据，影响了公务接待的真实性。
(四)公务接待管理落实不严
虽然新规对公务接待的审批、管理、开支范围、标准及监督检查做了详细规定，但由于长期受传统观念的影响，让“提倡接待对象自行用餐”的规定难以执行，接待对象认为忙的是公务，用的是公款，吃的是公家饭，不付钱没什么不自然，而接待方却把吃请规格当成面子问题，将接待的规格和标准高低等同于热情周到与否的标准，纵观公务接待现状，依然无公函、陪同人数超标准以及全过程接待等现象。
(五)差旅费支出居高不下
差旅费在公用经费定额标准中占比较大，新规考虑了各地经济发展水平、市场价格、消费水平等因素，按区域制定了适宜的差旅费标准，由于审批制度不严、会议承办方不负责及公务人员理解偏差，造成差旅费居高不下。比较突出的问题有：一是超标准乘坐交通工具现象严重。新规对乘坐交通工具做了严格限制，但由于单位审批制度不严，公务人员以工作需要、事由紧急等理由，超标准乘坐飞机现象严重，造成城市间交通费用偏高。二是没有严格控制出差天数。出差人员以无法按期购买到交通工具票据为由，提前或晚归以及绕道的现象严重，因单位财务无严格的内控制度以及财务人员财经意识淡薄，一般都按自然出差天数计发伙食补助和市内交通费，同时也报销了早去晚归的住宿费，由于新规标准较高，使得差旅费支出较大。三是会议或培训承办方只负责收费，不考虑参会人员报销事宜，对收取费用不出具明细清单，造成财务报销审核困难，普遍存在重复计发伙食补助费现象。四是公务人员对差旅费的理解有误，认为单位除负担出差期间的吃住行外，还应给予出差期间的额外补助，造成公务人员将交纳的伙食费列入票据的原因。
(六)监管力度有待加强
新规对公务经费支出的审批、范围、标准、报销及监督环节都做了严格具体的规定，尤其监督环节是新规强化的重点内容，但纵观一年多的实施情况看，监督检查力度依然薄弱，在新规执行过程中没有相关部门对制度执行情况进行检查和审计，相关部门没有发挥对财政资金支出事前约束、过程监督、效益评估的效能，监督检查力度的薄弱，使新规执行力大打折扣，长期以往新规的威严依然会荡然无存。 (七)制度可操作性有待提升
新规取消了出差期间发生的公杂费，因此出差期间因公发生的通讯费、传真费、邮寄费等公杂费，无法报销。
新规对伙食补助和市内交通费的规定缺乏可操作性和刚性条件，新规规定接待单位统一安排用餐或提供交通工具的，应当向接待单位交纳伙食补助费或交通费，但新规没有明确如果向接待单位交纳伙食费或交通费是否需要向接待单位索要票据，应该索要什么样的票据，票据该不该作为入账依据、接待单位收到款项应该如何入账等刚性规定，因此这些条款的弊端也日益显现，出差人员接受接待单位的用餐安排或交通工具，但不按规定交纳相关费用，回单位照常报销相关费用，财务核报缺乏依据，也给监管带来了不便。
为规范公务机票购买行为、降低政府行政运行成本，出台了政府采购公务机票管理制度，但政府采购公务机票管理网站购票不畅，公务人员无法从公务机票管理网站购买机票，不得不从别的渠道购买机票，使得取得行程单有虚假和不合规现象。
三、规范公务经费支出管理的措施
(一)尽快制定科学可行的预算编制方法
财政部门应进一步完善预算编制管理办法，在现行预算编制管理办法的基础上应考虑各单位的实际情况和上年度预算执行情况，将所有收入、支出做实做细，并针对各单位的差异，适当适度地调整各单位预算编制标准，使预算指标与预算执行相吻合。
(二)加强财经法规的宣传教育
采取召开会议、财经法规知识培训以及编发宣传材料等形式提高领导干部及财务人员的财经法规意识，坚持“教育在先、警示在先、预防在先”的工作方针，要求领导干部及财务人员严格执行各项财经法规和程序要求，彻底改变财经意识不强、节约意识淡薄的传统思想意识，切实做好公务经费支出的审批审核工作。
(三)严格制度落实、强化监督检查
健全的财务制度是“实践――总结――再实践――再总结”的产物，目的是让一切财务支出有章可循。近两年来，中央为全面贯彻落实八项规定和厉行节约反对浪费的部署要求，相继修订、完善、出台了一系列新规，新规在适应财政改革和发展的新形势，提高财务管理的科学化、精细化水平和财政资金使用效益等方面发挥了重要意义，但 “光有制度没有落实，就等于没有制度”，因此就要狠抓制度落实，这样才能增强制度的威慑力。
1. 强化内部审计监督
建议行政事业单位设有内审部门。内审部门对资金的使用开展实时监管、评价等方面的工作，制定科学可行的内审制度，强化内审岗位与会计岗位间的牵制作用，通过制度约束不断提高各岗位人员的责任感和使命感，解决传统财经意识的影响。另外，内审部门可以引入信息化审计技术，实现审计信息的自动化处理手段，增强审计工作的刚性，从而提高审计工作效率。
2. 强化外部审计监督
一是多部门联合齐抓共管，加大对不合规票据入账行为的查处力度。监察部门加强查处使用虚假发票的行为，对有关责任人及时作出处理;审计部门重点关注使用不合规票据入账报销行为，加大对此类问题的审计监督力度，同时有效发挥对内审工作的指导作用;财政部门结合集中支付制度的执行，加强入账票据合法性、真实性的审核;税务应加强对发票使用单位的监督与管理，并积极配合做好发票查询鉴定以及后续处理工作。
二是拓展监督检查的覆盖面。强化地方财政监督检查力度，明确监督检查的范围、职责、处罚依据，做好支出事项“事前预测、事中控制、事后监督”的管理，不能仅限于事后监督。
三是强化日常监督检查工作。长期以来，由于受监督检查职责权限人力等因素的限制，财政监督工作主要集中在某些特殊突出问题的监督检查，对日常工作监督少，造成日常公务经费支出管理乱象。在新形势下，财政监督必须将日常公务经费支出监督检查贯穿于财政监督之中，从细小环节抓起，营造财政监督大环境，打造财政监督新常态，增强执行财经纪律的自觉性，从而达到降低行政运行成本的目的
四是财政部门应设立专门的行政事业单位监督检查机构。由于财政部门人员编制等方面的影响，财政部门将监督检查委托第三方社会机构即会计师事务所进行监督检查，由于会计师事务所人员长期从事企业业务居多，且接收企业财务制度方面的知识居多，没有实际从事事业单位会计经验，对行政事业单位会计制度及相关规定了解不够，使委托业务的效率不高。因此，要建立一支高素质的行政事业单位的审计团队，严格按照相关制度要求，做到“应审尽审、凡审必严、严肃问责”，并将问责处罚情况大范围通报，以发挥其警示作用。
(四)及时完善制度存在的不足
健全的财务制度是顺利开展财务支出管理工作的基础和保障，任何制度都是在实践中不断完善和成熟，因此新制度的执行过程中，要及时征询执行过程中存在的问题，并加以总结和完善，让制度真正发挥效力。
进一步规范和完善政府采购机票管理网站，做好压力测试、功能测试、防攻击测试、性能测试等后台保障工作，确保网站运行顺畅，严格落实公务机票采购制度，切实遏制低价高开、高仓位低开等虚假行程单及不合规票据报销行为发生。
浅谈行政事业单位公用经费支出管理公用经费是保障政府职能发挥的经济基础，合理安排和规范使用公用经费，对构建社会主义和谐社会有着积极重要的作用, 主要包括办公费、公务接待费、会务费、公务用车燃修费、差旅费和修缮费等支出。随着行政管理体制的不断完善和财政管理体制的改革，基层行政事业单位财务管理工作逐步走向制度化、科学化、规范化轨道。如何合法有效地使用财政资金已成为政府关心、群众关注、社会聚焦的热点问题。但是从近几年的审计情况来看，基层单位在财务管理中还存在一些问题，笔者针对行政事业单位审计过程中发现的问题，进一步提出如何规范公用经费管理建议。
一、公用经费管理中存在的主要问题
(一)公务接待费超出标准
当前，许多行政事业单位业务公务接待费总额远远超过单位当年公用经费2% 的比例，虽然近年来随着中央反腐力度的加大，公款吃喝得到了明显改观，但部分单位公务接待费仍然超出了标准。主要表现：一是个别单位领导干部仍然存在大吃大喝的思想;二是公务接待无相关接待文件，无陪同人数信息，无消费菜单明细;三是将大额公务接待费分散粘贴，躲避检查的现象;四是个别领导干部将一些本应个人承担的餐费在本单位报销等一系列问题。
(二)会务费支出事项内容繁杂
近年来，国家对各级政府的公务费进行了强化管理，提倡精简会议数量，减少会议费开支。但是个别单位会议数量和经费支出却出现了不减反增的现象。主要表现：一是招待费转嫁于会务费。受招待费支出金额和比例的控制，避免超支，将常规业务招待和会议定在同一地方，在会务费结算时招待费一并转嫁到会务费上;二是旅游费转嫁于会务费。以旅游为目的，借会议培训学习之名，将地点定在旅游景区，通过延长会议期间组织人员外出旅游，其旅游费用全部以会务费入账。三是虚列支出套取资金转嫁于会务费。将资金拨付宾馆或酒店虚列会务费支出，在宾馆或酒店留存资金形成单位“小金库”任意使用。将资金以会务费名义拨付宾馆或酒店， 对方在扣除相关税费和手续费后，将会务费“返现” 套取资金。四是无法报销的支出转嫁于会务费。为逃避监督，对无法报销或不合规的开支，通过宾馆、酒店换开发票转嫁到会务费。五是礼品及职工福利转嫁于会务费，借会议之机，购置各类礼品或纪念品，将无法报销或不好报销的各类礼品支出，冠以“会议礼品”“纪念品”之名转嫁到会务费。
(三)公务用车燃修费居高不下
近年来，随着国家对公务用车改革的推进，部分行政事业单位取消了公务用车，但一些保留公车的单位车辆燃修费居高不下。主要表现：一是车辆管理混乱，油卡管理不规范，车辆加油不登记，公车的燃油费与本单位业务性质严重不符，单位的车辆耗油量严重偏高;二是个别领导认为公车燃修费无具体的标准，公车的维修费异常偏高，个别单位除了发动机，其他全部维修一遍，有的甚至同一部件一年维修几次，虚高的燃修费导致超过预算定额比例的情况。
(四)差旅费支出混乱
审计发现一些单位财务管理不规范，差旅费开支大，且报销内容比较混乱。具体表现在：一是报销项目杂乱。个别单位差旅费报销项目中，除正常报销住宿费、车船费以及相关补助外，还报销电话费、目的地交通费、餐费、办公费等项目，有的出差人既按标准报销了各项补助，又违规报销了与出差无关的其他费用。二是超标准报销。个别单位人员借招商引资、接访等名义，超标准乘坐交通工具，在住宿方面入住高档次宾馆，导致费用超标。各地的差旅费管理办法都明确规定了相关差旅费补助标准，但部分出差人员仍然直接或变相超标准报销补助。
(五)办公费随意性大
行政事业单位的办公费是指本单位购买按财务会计制度规定不符合固定资产确认标准的日常办公用品、书报杂志等支出，个别行政事业单位的办公费的开支随意性较大。主要表现在：一是购置办公用品，只有货物销售发票，无购物明细清单，有的购物明细单为某货物一批，金额上千元，甚至有的购物清单为空白。二是把购买的礼品、奖品、劳保用品或其他用品在开具发票的商品名称一栏笼统地写成“办公用品”。三是把应经政府集中采购的事项进行变通，如某单位购买电脑，为逃避集中采购，采取购买电脑配件的形式，清单为电脑配件若干，实为某品牌电脑，逃避政府采购的监管。四是购买办公用品数量、费用与本单位实有关人员、业务明显不符，有的单位一年能购买几十把拖把、上百个档案盒等虚假现象。
(六)财务开支会签制度形同虚设
虽然行政事业单位都制订了大额财务支出事先商议制度、会签制度，但在实际执行过程中，都是本单位内部自己制定，自己执行，缺少有力的外部督导，往往存在领导说了算，参与人员只管签字了事走形式的情况，甚至个别单位将本身应该会签的支出分散为小额支出，避开有效的监督。
(七)往来款挂账现象严重
个别基层行政事业单位将本应作为公用支出的事项挂往来账逃避检查，由于不及时清理往来款，造成往来款项笔数增加，金额加大，相关债权债务关系复杂化，有的十多年前的债务仍在账面上挂账，更有甚者有的往来账款成因已无人能说清，导致清理难度逐年加大，死账呆账成为财务管理中的一个难题。
(八)私设万能“其他”科目
有些行政事业单位将一些无法列支的费用统统放到“其他”会计科目。具体表现在：把因加班产生的餐费、慰问费、下乡发放的补助、开展的文体活动等无法列支的费用放到万能“其他”科目中，隐藏一些不合规的开支。
二、进一步规范公用经费管理的建议
(一)推行公务卡制度
对公务接待费、办公费、公务用车燃修费及会议费等支出项目实行公务卡强制结算，结合地方实际制定强制结算目录，严格控制公务消费现金支出的范围与消费规模，公务接待要严格报销手续，实行即时报账，压缩签单挂账。车辆燃油实行定点和公务卡管理，区别不同车辆制定百公里油耗定额标准，将车辆管理纳入到单位的日常考核范围。
(二)推行公开制度
全面推行行政事业单位的公用经费公开制度。“公开”不是目的，目的是提高公用经费的使用绩效。采取一定的方式，在一定范围内逐步实行定期公开公用支出，同时加强对公开制度执行情况的跟踪检查，避免流于形式，接受全社会的监督，促使行政事业单位公用支出的各项开支更加规范透明。
(三)完善相关标准
目前，行政事业单位公用经费支出管理，特别是公务接待费、公务用车燃修费、会议费、差旅费开支制度建设尚不完善。要想将公用经费支出管理落到实处，相关单位部门根据上级部门的相关要求，研究制定科学的预算，必须建立健全符合本地实际的公用经费支出标准和管理制度
(四)加大责任追究力度
纪检、监察、财政、审计部门要加大监督力度，不合理支出要坚决杜绝，行政事业单位考评制度要在各级政府中建立并完善。制度的重点是对日常支出费用的控制，出现违法违纪行为，加大处罚力度。
(五)强化责任意识
将每个单位的公用支出作为考核该单位行政一把手的重要指标。同时，加大对基层财务人员的培训和教育力度，组织财务人员对新制度新准则及相关法律法规知识进行学习，积极引导财务人员提高政治思想觉悟，强化职业道德与诚信教育，使财务人员能在实际工作中坚持原则，自觉抵制违法乱纪行为。
【浅谈行政事业单位公用经费支出管理】
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